Retour sur 25 années qui ont forgé le statut d’emploi fonctionnel

(D’après un entretien réalisé avec Philippe Lachaize, directeur du Centre de Gestion de Loire et co-animateur du réseau Statut-Carrière du SNDGCT)

Le 26 janvier 1984, la loi n° 84-53 portant sur les dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale a été adoptée. Dans son article 53, elle introduit la notion de l’emploi fonctionnel de « directeur général de services », pour remplacer celle de « secrétaire général » qui instituait lors du statut de 1952, la notion de principal collaborateur du maire…
Le secrétaire général a pu détenir pendant longtemps une certaine hégémonie sur les fonctionnaires territoriaux en tant que manager, chef de l’administration et garant juridique. Etre au service des habitants constituait son activité principale, tout en restant hors du parcours politique, terrain des élus et de leurs cabinets.

Dans les années 1987-1988, les décrets qui mettent en place la loi structurent la fonction publique territoriale en favorisant l’approche « métier » plutôt que celle de corps administratif. 
Dans les emplois de direction, on perçoit une réelle émancipation des cadres des collectivités en même temps que l’arrivée des départements en tant que collectivités territoriales et la fin de l’historique tutelle de l’Etat. A l’origine la notion d’emploi fonctionnel n’était admise que dans les communes de plus de 5 000 habitants, alors que l’on comptait, à l’époque, un nombre limité de communes supérieures à cette strate. Dans les communes de moins de 5000 habitants, on constatait souvent une véritable pérennité des élus-notables, qui étaient reconduits sur des longues périodes et pour qui il n’existait pas réellement d’enjeu de pouvoir. 

La notion de détachement entre les 3 fonctions publiques (Etat, hospitalière, territoriale) a été véritablement introduite dans la loi, mais les premiers « migrants » généralement en provenance de la F.P.E., sont considérés comme  des « techniciens » venant suppléer les collègues de la « jeune F.P.T. » et non comme des « politiques ». On assiste à une progression lente, mais cohérente d’un emploi de grade, vers un emploi de fonction ; pour les cadres territoriaux avec le choix d’aller en plus occuper un emploi fonctionnel.
Mais ce système a des aspects plus négatifs, car l’on voit apparaître de véritables laissés-pour-compte, ceux qui ne mesuraient pas l’ampleur de cette « mise en danger ». Par les articles 53, 97, 98, le fonctionnaire est assuré de ne pas se retrouver chômeur certes, mais avec des contreparties qui donnent lieu à des situations parfois particulières, et humainement difficiles. 
A partir de 1995, certains « subissaient » ces détachements alors que d’autres, en poste au sein des grosses structures qui évoluaient dans une logique de mobilité de carrière ou, d’opportunité politique, y trouvaient leur intérêt. Selon la strate de rattachement de l’emploi fonctionnel, il a été possible de constater que certains dans leurs niveaux de carrières ne pâtissaient pas des fins de détachements. Alors que pour d’autres la perte de leur titre (ou de leur reconnaissance professionnelle) s’accompagnait d’un préjudice moral souvent sous-estimé.
Néanmoins, il ne faut pas nier que l’indemnité de responsabilité en contrepartie du risque de la décharge de fonction, et les grilles d’emplois de direction plus attractives pour les migrants (permettant de gagner des échelons plus rapidement), ont permis de rendre cet état de fait plus intéressant. De plus la mécanique des régimes indemnitaires de fonctionnalités plus atypique, a permis de meilleures condition financières, tout en affirmant en échange, une logique plus ostensible de pouvoir.
Une sécurité technique a toujours existé, il ne faut pas négliger de la préserver lors d’un détachement sur emploi de direction. C’est la nécessité de poursuivre sa carrière de grade en  parallèle, à celle de l’emploi ; d’autant plus lorsqu’en fin de carrière l’indice du grade devient supérieur ou égal à celui de l’emploi occupé.
C’est la réelle cohérence de la séparation du grade et de l’emploi qui s’est instaurée au fil du temps grâce à sa contrepartie financière.

Après 2001, en parallèle avec les renouvellements municipaux, puis la baisse des seuils des emplois fonctionnels, la baisse du pouvoir d’achat pour les collectivités et les transferts financiers de l’Etat qui ne suivent pas, a fragilisé le système. Toutefois, concernant les emplois fonctionnels, si la notion de précarité reste subie, la recherche d’adaptabilité demeure une constante pour le syndicat national des DGS, afin de mieux prévoir les sécurités individuelles.

En ce 25ème anniversaire de la loi fondatrice du statut de la fonction territoriale, le bilan à tirer est globalement positif en terme juridique. Le syndicat national des DGS travaille à l’amélioration du statut de DGS, tout en cherchant à respecter deux modes de pensées souvent opposés : ceux qui déplorent l’évolution du système et ceux qui acclament ce dynamisme. Pour autant, les textes de loi ont largement prévu les dispositions pour apporter de réelles garanties lors du processus de détachement.
Néanmoins il faut demeurer vigilant pour améliorer encore les mesures d’accompagnement de la fin de détachement des emplois fonctionnels, afin de garantir la dignité et la formation des bénéficiaires de ces migrations, de manière à maintenir une certaine cohérence au vu d’emplois difficiles et atypiques, que d’autres qualifieront de nécessaire employabilité.