Espaces régionaux

Commission Balladur - Contribution de la Région

Le Syndicat doit être entendu par la commission "Balladur" sur la réforme des collectivités territoriales.
La région a souhaité participer aux travaux de réflexion et a proposé la contribution suivante :

La contribution de notre syndicat aux réflexions de la commission Balladur, nous semble devoir s'articuler autour de 2 axes majeurs :
1) rappeler le rôle essentiel et les responsabilités du Directeur Général de collectivité territoriale dans la mise en œuvre des projets des élus et l'animation des services municipaux, ce qui nécessite la clarification de ses compétences légales.
2) Affirmer sa capacité à se prononcer comme expert sur les domaines touchant aux collectivités territoriales : l'organisation administrative, les finances locales, les procédures administratives.

I - La clarification des compétences légales des Directeurs Généraux des collectivités territoriales et EPCI

Nous reprenons ici les propositions formulées en la matière par le réseau national statut carrière et qui nous semblent parfaitement adaptées à la question de la réforme des institutions territoriales.

La loi n°2007-209 du 19 février 2007 qui vient d'étendre le champ des emplois fonctionnels dans la FPT, n'a prévu aucune définition des missions et des attributions des DG qui, au regard du droit positif actuel, sont de deux sortes uniquement :

- un pouvoir de proposition de la notation (article 76 de la loi du 26 janvier 1984)
- un pouvoir, exercé sous l'autorité du maire, de direction de l'ensemble des services et de coordination de l'organisation des services (article 2 du décret n°87-1101 du 30 décembre 1987).

Le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) confie au seul organe exécutif de la collectivité ou de l'établissement public, la compétence et la responsabilité de l'administration (article L 2122-18). Seule une délégation de signature peut être donnée au DGS (article L2122-19).

Le DGS n'a aucune compétence légalement reconnue pour préparer les actes de l'administration (délibérations, arrêtés, budget, achats, marchés publics, gestion des biens...), ni pour assister aux séances de l'assemblée délibérante et y assurer la responsabilité du secrétariat. Il ne dispose pas de moyens légaux nécessaires pour manager efficacement le personnel (il ne siège pas de droit aux CAP et CTP...), ni pour assister officiellement et es qualité (et non comme simple personnalité compétente invitée par le maire) aux commissions dont il assure le bon fonctionnement (CAO, Commission de DSP....).

Pourtant, en pratique, le DGS est la clé de voûte de l'organisation et du fonctionnement de la structure décentralisée qu'il dirige, il est garant de la bonne marche de l'institution et du respect de l'état de droit.

Il remplit globalement 6 grandes missions : La décision et l'aide à la décision, le conseil juridique, le montage des grands projets de la collectivité, le suivi des équilibres budgétaires, le management des services, le contrôle interne.

En tout état de cause son rôle n'est pas moins important que celui des directeurs de CCAS, directeurs des SDIS, directeurs d'hôpitaux, directeurs d'OPH qui, eux, ont des compétences larges et précises.

Cette absence de reconnaissance juridique du DGS est d'autant plus inacceptable que le juge pénal n'a pas hésité à lui reconnaître une pleine responsabilité pénale, estimant de façon réaliste qu'il avait un rôle central dans la constitution de l'infraction de part son positionnement dans l'organisation de la collectivité territoriale et qu'il était réputé détenir une compétence de part la délégation de signature de l'autorité territoriale (cf jugement du tribunal correctionnel de Strasbourg du 27 mars 2007).

Or, cette nouvelle décision qui étend au bénéficiaire d'une délégation de signature la désormais célèbre jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation dans ses arrêts du 11 mars 1993 sur les conditions dans lesquelles un chef d'entreprise "peut s'exonérer de sa responsabilité s'il rapporte la preuve qu'il a délégué ses pouvoirs à une personne pourvue de la compétence, de l'autorité et des moyens nécessaires", amène le SNDGCT à réaffirmer qu'il ne saurait y avoir de responsabilité sans compétence.

Il s'agit donc de reconnaître au directeur général des services une mission générale d'exécution des actes de la collectivité, en insérant à la suite des articles L.1111-1 à L.1111-7 du Code général des collectivités territoriales, la disposition suivante : "sous l'autorité et le contrôle de l'autorité territoriale, le directeur général des services des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ,dirige et coordonne l'ensemble des services, prépare et exécute les délibérations, décisions et arrêtés de la collectivité ou de l'établissement. Dans ce cadre, il assure le secrétariat du ou, des organes délibérants et des instances décisionnelles et consultatives de la collectivité ou de l'établissement".

Une telle disposition irait dans le sens d'une clarification bénéfique de la fonction sans remettre en cause ou porter atteinte d'une quelconque manière au rôle et à la place de l'autorité territoriale. Cela apporterait une garantie de sécurité juridique aux actes correspondants sans remettre en cause le libre choix des élus dans la conduite des affaires municipales.

II - Réflexions sur l'évolution des collectivités territoriales

Il nous semble opportun d'aborder la réforme des collectivités territoriales selon 3 aspects : l'organisation administrative, les finances locales, et les procédures administratives.

1) La question des structures administratives

Cette question nécessite de bien définir les rôles de chacun dans l'exercice de ses compétences. Sans aller jusqu'à la suppression d'un niveau de collectivité, nous proposons de favoriser les regroupements de collectivité par des incitations financières et de créer deux couples travaillant de concert car fondés sur un même niveau d'élection.

Il s'agirait tout d'abord de clarifier les relations commune-intercommunalité. Cela passe par l'élection des délégués communautaires au suffrage universel pour leur donner une légitimité et confirmer leur pouvoir de lever l'impôt. Il ne s'agit pas néanmoins d'aboutir à des conflits d'intérêt entre la commune et l'EPCI. A cet effet, nous proposons l'élection des délégués communautaires selon les mêmes modalités que l'élection des conseillers municipaux dans les villes à arrondissements et l'élection du Président de manière indirecte au sein de l'assemblée ainsi constituée.

Les relations entre commune et intercommunalité doivent être renforcées et les compétences doivent être exclusives. Il n'est pas souhaitable en effet que les 2 structures puissent participer aux mêmes dépenses. Cela passe donc par une mutualisation accrue des moyens avec la mise en commun des services d'administration et une définition claire et précise des limites réciproques de chaque collectivité dans le cadre de l'intérêt communautaire. Le pays doit par ailleurs s'englober dans l'intercommunalité.

En ce sens, la carte de l'intercommunalité doit être rationalisée avant une date buttoir (2014) pour permettre d'obtenir des EPCI de taille respectable, susceptibles d'engager des réflexions d'ensemble et des programmes d'aménagement à l'échelle d'un bassin de vie.

S'agissant du couple Département/Région, nous proposons que les représentants à la région soient élus parmi les conseillers généraux, de la même manière que les sénateurs avec les grands électeurs, afin de favoriser l'implantation locale des élus. Naturellement, il faut maintenir l'impossibilité d'assurer la présidence de 2 exécutifs distincts.

Enfin, au niveau de l'Etat, nous proposons un fort mouvement de déconcentration des services, tous placés sous l'autorité du préfet, afin de préserver les missions de conseil, d'évaluation et de contrôle, missions très importantes pour les collectivités de petite taille (exemple de l'instruction des permis de construire).

La clause générale de compétence doit ensuite être modifiée pour que chaque niveau de collectivité dispose de compétences propres et éviter ainsi l'enchevêtrement des compétences. Ce qui a été proposé pour les établissements scolaires doit être élargi à l'ensemble des compétences. Ainsi, chaque niveau de collectivité doit se spécialiser en fonction du couple proposé ci-dessus. La région se charge de fixer les grandes orientations régionales et de décliner ses actions dans les domaines des infrastructures, des transports, de l'aménagement, du développement économique, des universités, de la santé et de tout équipement de niveau régional.

Le département accroît son rôle de collectivité de proximité en prenant en charge, outre les collèges et les infrastructures de niveau départemental, l'ensemble des dépenses d'action sociale, se substituant ainsi à l'Etat et aux communes dans ce domaine. Les CCAS doivent évidemment évoluer en ce sens et s'intégrer aux départements.

L'intercommunalité déploie ses compétences en fonction de l'intérêt communautaire et s'appuie sur les communes pour la déclinaison des services de la vie quotidienne : sport, culture, petite enfance, environnement, etc.

2) Les finances locales

La décentralisation ne s'est pas accompagnée jusqu'ici d'un volet financier et fiscal. Dès lors, pour y pallier, des modifications incessantes et partielles ont été apportées, induisant des mécanismes complexes et insatisfaisants pour tous. Les collectivités locales dénoncent un système déresponsabilisant et l'État juge que sa propre situation budgétaire en est affectée.

De plus, les collectivités s'insurgent contre une baisse significative des aides de l'Etat, au travers par exemple de la diminution des contrats enfance jeunesse délivrés par la CAF ou de l'intégration du FCTVA dans l'enveloppe normée.

C'est autour du thème « clarification des compétences - nouvelle donne fiscale » que peut s'envisager une réforme significative des relations financières entre l'État et les collectivités locales et entre les collectivités elles-mêmes. Il importera ensuite de mettre en œuvre les axes devant conduire aux réformes attendues.

Nous proposons de travailler selon trois pistes : la revalorisation des bases de la fiscalité directe locale, la spécialisation de l'impôt et la réforme de la taxe professionnelle, afin de garantir enfin l'autonomie financière des collectivités et amoindrir la charge qui pèse désormais sur l'Etat.

Pour les taxes ménages, la revalorisation des valeurs locatives cadastrales, pourtant envisagée dès 1991, doit aujourd'hui être menée à son terme. De plus, la taxe d'enlèvement des ordures ménagères doit modifiée pour garantir plus de justice fiscale. A ce titre, nous proposons d'asseoir la TEOM sur une partie fixe et une partie variable, à la manière des redevances sur l'eau et l'assainissement. La partie fixe serait établie en fonction du coût du service et assise sur la surface du logement comme c'est le cas aujourd'hui, mais serait modulée en fonction des revenus pour tenir compte du foyer fiscal. La part variable tiendrait compte des efforts faits en matière de tri sélectif.

S'agissant de la taxe professionnelle, nous préconisons de l'asseoir sur la valeur ajoutée ainsi que l'avait proposé Michel Klopfer lors de la préparation du rapport Fouquet. Son assise, uniquement sur les investissements, pénalise les entreprises industrielles et constitue de ce fait un frein au développement des industries. En s'appuyant sur la valeur ajoutée, la TP devient un impôt équitable pour toutes les entreprises et ne pèse pas non plus sur l'emploi puisque la valeur ajoutée intervient après déduction des charges.

Il s'agira également d'engager une spécialisation de la fiscalité en fonction des compétences de la collectivité. Ayant une compétence d'aménagement et de développement économique, la Région doit percevoir la taxe professionnelle, et une fraction de la TIPP.

De par son rôle en matière sociale et de proximité, le département doit recevoir une fraction modulable de l'IRPP, impôt redistributif par nature.

Enfin, les communes et intercommunalités, étant des services de la vie quotidienne, doivent percevoir l'ensemble des taxes ménages. Compte tenu de ses compétences en matière d'aménagement local, l'intercommunalité pourrait percevoir une fraction de la taxe professionnelle régionale.

Ces nouvelles règles fiscales doivent naturellement s'accompagner d'une nouvelle redistribution des concours de l'Etat. La DGF doit être maintenue dans une forme simplifiée, mais principalement axée sur la population, avec un mécanisme de solidarité de type DSU/DSR. Les autres concours doivent être supprimés pour être remplacés par les taxes ci-dessus mentionnées.

Il faut également prendre position sur le FCTVA. Cette forme de compensation est archaïque et infondée. Nous proposons soit l'application du régime de droit commun des entreprises avec assujettissement complet à la TVA, soit, à tout le moins, une harmonisation sur le régime des EPCI avec un reversement au trimestre du FCTVA.

Enfin, compte tenu de la spécialisation des compétences, les financements croisés doivent être réduits à la portion commune. Les départements et régions ne disposeraient ainsi que de fonds d'équipement, affectés à des projets dont l'envergure dépasse celle de la commune. Les intercommunalités pourraient quant à elles distribuer des fonds de concours sur des projets structurants ayant un rayonnement communautaire, mais n'entrant pas dans le champ de compétences de l'EPCI.

3) Les procédures administratives

Nous pensons qu'il faut alléger d'une manière réelle les procédures qui pèsent sur les collectivités. Une des plus lourdes repose sur la séparation de l'ordonnateur et du comptable. Pourquoi continuer à traiter la dépense selon une double comptabilité ? Nous proposons que les collectivités gèrent directement leurs dépenses et recettes, ainsi que tous les comptes de bilan, de stocks et de tiers comme une véritable entreprise, sans avoir à passer par le filtre du comptable. Cela faciliterait grandement la réduction des délais de paiement et éviterait le double travail. Pour les petites communes, qui manquent parfois de personnel formé et qui s'appuient sur le réseau des perceptions, la comptabilité pourrait être déléguée à l'intercommunalité.

En contrepartie, il faut renforcer le pouvoir des chambres régionales des comptes qui pourraient procéder à l'examen des comptes et de la gestion d'une manière plus régulière, voire tenir un véritable rôle de commissaire aux comptes.

Le droit de l'urbanisme doit également être simplifié dans sa partie strictement administrative. Est il réellement nécessaire que toute pièce soit visée par un élu ? Il faut en moyenne 20 minutes pour signer un seul permis de construire. De plus, la liste des pièces à fournir pourrait être allégée.

Le code des marchés publics doit également cesser de faire l'objet de modifications régulières. Il est temps de relever les seuils d'une manière drastique et de laisser les collectivités procéder aux appels d'offres selon les procédures de leurs choix. Cela accélèrerait grandement les délais pour engager les travaux.

Enfin, dans le cadre de l'allégement des procédures administratives, nous demandons qu'une nouvelle vague d'assouplissement du contrôle de légalité soit engagée et que les collectivités soient autorisées à procéder à la publication électronique des actes administratifs.